As Guardas Civis, o Poder de Polícia.
Uma Análise Sistêmica Constitucional.
Por Carlos Alberto de Sousa Até 05 de outubro de 1988 os Municípios
eram subordinados aos Estados e estes por sua vez à União, com o advento
da nova Carta Magna, houve uma mudança radical no sistema
político-administrativo do Brasil, saímos de um sistema policialesco e
militarizado, no qual as regras eram ditadas pelo Governo Federal e
distribuídas pelos governos estaduais,
era um sistema de governo unitário, mas a nova ordem constitucional
alterou esse cenário, restituindo aos municípios os poderes que lhes
foram tolhidos com o passar dos tempos e embarcamos da noite por dia em
sistema no qual os municípios detém autonomia e estão em condições
isonômicas aos Estados-Membros, ao Distrito Federal e à União. Pois bem,
em resumo no novo ordenamento jurídico nasceram novos entes federados
(a União, o Distrito Federal, os Estados-Membros e os Municípios) como
dito: todos com autonomia político-administrativa (art. 18 CF/88). Seria
como se os municípios fossem, em analogia, às pessoas com menos de 18
anos de idade e que estivesse sob o julgo de seus pais ou tutores e com o
advento da constituição passaram à maioridade, ou seja, chegaram aos
vinte e um anos, com plenos poderes e direitos, mas desorientados e a
massa politica e muitas autoridades ainda não se deu conta disto de que
os tacões alvitantes ficaram no passado, que hoje vivemos um Estado
Democrático e Social de Direito. Neste novo cenário observamos que a
redação dada no artigo 1º e 18 da CF/88 é no sentido de a palavra
“ESTADO” é um conceito que engloba os Municípios, os Estados-membros o
Distrito Federal e a própria União, dando, especialmente aos Municípios
responsabilidades antes inexistentes. Da mesma forma estabelece o art.
23, inciso I, que é competência comum da União, dos Estados e dos
Municípios zelar pela guarda da Constituição, das leis e das
instituições democráticas e conservar o patrimônio público, corroborando
as suas responsabilidades e autonomia além da competência concorrente. E
complementando, o art. 30, inciso I, da CF, autoriza os municípios a
legislarem sobre questões locais entre elas Saúde, Educação e a
Segurança, Neste cenário muitos municípios criaram as suas secretaria de
segurança urbana e ou pública, posto que é um dos interesses locais
Afinal Segurança é dever de todos. Assim, conforme aludem vários
dispositivos constitucionais, se os municípios podem propor ação civil
pública, participarem da saúde, educação, assistência social, não é
crível sustentar que não podem atuar na área segurança pública, como
querem algumas autoridades estaduais, isto sem contar que “criar
políticas de desenvolvimento urbano com objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de
seus habitantes é atribuição exclusiva do Chefe do Poder Público
Municipal” (art. 182 CF/88).
Nas discussões sobre poderes dos municípios a mais acalorada é sobre o
Poder de Polícia das Guardas Civis, os demais entes querem que os
municípios se responsabilizem pela Saúde, pela Educação, entre outras
atribuições onerosas, mas com relação a Segurança Pública não querem
dividir o poder, só os encargos. Neste sentido é interessante buscar
entendimento nas escolas administrativistas e nos ensinamentos de seus
nobres mestres. Há vários exemplos de que o termo Poder de Polícia é
muito mal utilizado em nosso país, autores da lavra de Celso Antônio
Bandeira de MELLO, destaca que no Estado Liberal-capitalista, a polícia é
uma tarefa única, quando não única do Estado(art. 1º e 18 da CF88):
assim sendo o poder de polícia administrativo é: ...a atividade da
Administração Pública, expressa em atos normativos ou concretos, de
condicionar, com fundamento em sua supremacia geral e na forma da lei, a
liberdade e a propriedade dos indivíduos, mediante ação ora
fiscalizadora, ora preventiva, ora repressiva, impondo coercitivamente
aos particulares um dever de abstenção ("non facere") a fim de
conformar-lhes os comportamentos aos interesses sociais consagrados no
sistema normativo. Já sob o ponto de vista legal, o único conceito
encontrado no ordenamento jurídico brasileiro, é o expresso no Art. 78
do Código Tributário Nacional, da Lei Federal 5172/66, vejamos:
Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que,
limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a
prática de ato ou a abstenção de fato, em razão do interesse público
concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina
da produção e do mercado ao exercício de atividades econômicas
dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à
tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos
individuais ou coletivos. Parágrafo único. Considera-se regular o
exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente
nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e,
tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso
ou desvio de poder. Ou seja, tanto o conceito doutrinário como o
conceito legal, aponta para o fato do poder de polícia ser um atributo
da administração pública, limitador da liberdade e da propriedade,
exercido com base no interesse público, expresso de diversas formas,
sejam normativas ou executivas, auto executório e, finalmente, limitado
pela lei. Mesmo sendo de exercício discricionário, o poder de polícia é
limitado pela legalidade e seus princípios correlatos [1] , As ações de
Segurança Pública competem então da mesma forma que à União, e aos
Estados-membros e Distrito Federal aos municípios, que desde a edição da
carta magna de 1988, absorveu papel importante nas providências de
segurança urbana e na pública, afinal o povo reside e trabalha nas
cidades.
Em poucas palavras podemos afirmar que o respaldo constitucional para
que os municípios façam parte do sistema de segurança pública é o
seguinte: O artigo 1º, diz que o Brasil se chama República Federativa do
Brasil, e que é formado pela união indissolúvel dos Estados e
Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de
Direito e tem como fundamentos: a soberania, a cidadania, a dignidade da
pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o
pluralismo político. No citado artigo reza que os municípios fazem
parte do Brasil, com ente autônomo, igualmente aos Estados, ao Distrito
Federal e a União, vez que todos são pessoas jurídicas de direito
público, com direitos, deveres e prerrogativas. De outra banda o artigo
18 Determina que a organização político-administrativa da República
Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e
os Municípios, e diz que todos são autônomos, ou seja, que andam por si
só, sem subordinação, de ordens superiores, que não as leis. Neste
entremeio, temos que fazer uma breve análise do contido no artigo 5º,
que trata dos direitos fundamentais das pessoas, logo no seu “caput”
temos uma hierarquia de prioridades a serem observadas, assim descritas:
“Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a
inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança
e à propriedade...”, ou seja, coloca-se a proteção à vida, à liberdade,
à segurança antes da proteção do patrimônio, significa dizer que os
Municípios podem constituir Guardas Municipais para proteção de seus
bens, instalações e serviços, mas, sobretudo e prioritariamente para a
proteção de seus povos, para prevenir a criminalidade e assegurar as
proteções elencadas no artigo 5º. Ademais determina o artigo 182,
“caput” que o Poder Público Municipal deve executar política de
desenvolvimento urbano conforme diretrizes gerais fixadas em lei (Plano
Diretor) têm por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções
sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes, ou seja,
em simples palavras dar condições de segurança pública aos munícipes.
Importante observar que o Ministério do Trabalho na Classificação
Brasileira de Ocupações – CBO classificou as Guardas Civis com o código
5172-15, com as seguintes atribuições: ”... fiscalizam o cumprimento das
leis de trânsito; colaboram com a segurança pública; protegem bens
públicos, serviços e instalações”. Neste cenário de e por conta da
Revolução na Segurança Pública, propalada pelo advento da Carta Magna de
88 podemos afirmar que as Guardas Civis Municipais são Policiais
Municipais em toda sua essência, podendo prender quem quer que se ache
em prática delituosa; restringindo o direito de locomoção em prol dos
interesses da população, auxiliar os demais órgãos de segurança,
mormente através dos Gabinetes de Gestão Integrada de Segurança
Municipal atuar nas ações de Defesa Civil, etc.. Assim sendo, as Guardas
Civis Municipais tem Poder de Polícia em todo o território municipal,
podendo abordar pessoas e veículos em atitudes suspeitas (art. 240 e
244, do Código de Processo Penal), bem como prender quem quer que seja
que se encontre em situação de flagrante delito (art. 301 e 302, do
Código de Processo Penal). Inclusive, se efetuar convênio com outras
Prefeituras e com a União, pode também atuar em outros municípios e ou
nas rodovias federais. Para tal mister as Guardas Civis devem contar com
a atuação de profissionais Treinados e capacitados, nos moldes da
Matriz Curricular Nacional da Secretaria Nacional de Segurança Pública –
SENASP, visando agir preventivamente na proteção de bens, instalações,
serviços e proteção das pessoas.
E se necessário agir repressivamente contra criminosos em todo o
território municipal, podendo, inclusive auxiliar nas ações de segurança
nas cidades circunvizinhas quando for necessário. E as ações de
policiamento municipal deverão ser realizadas diuturnamente em todos os
cantos da cidade de modo que a população possa, como nos velhos tempos,
sentar-se na calçada com os vizinhos e ter aquele papo amistoso, sem
medo, pois sempre terá a vista um Policial da Guarda Civil, mais próximo
de si, lhe protegendo e em caso de acidentes e de catástrofes os
agentes dessa Policia Cidadã também estarão prontos a servir ao povo na
qualidade de Agentes de Defesa Civil. Referências: [1] Notadamente os
princípios da finalidade, da proporcionalidade, da razoabilidade e da
motivação, que não sendo cumpridos poderão ensejar questionamento
judicial, e por via de consequência anulação do ato por desvio ou abuso
de poder. Há uma grande controvérsia doutrinária sobre a possibilidade
ou não de intervenção do poder judiciário nos atos discricionários do
executivo, especialmente em matéria de mérito, tendo em vista que isto
ensejaria um desrespeito ao princípio liberal da independência dos
poderes. Como bem destaca Victor Nunes LEAL, desde o famoso acórdão de
SEABRA FAGUNDES na apelação cível n.º 1.422, tal entendimento
encontra-se hoje superado: "os atos discricionários da administração
escapam à revisão do judiciário, o mesmo acontecendo com os aspectos
discricionários dos atos vinculados. Entretanto, segundo esclarece o
des. SEABRA FAGUNDES, apoiado nos melhores autores, «no que concerne à
competência, à finalidade e à forma, o ato discricionário está tão
sujeito aos textos legais como qualquer outro».
Quanto à finalidade dos atos administrativos (discricionários ou
vinculados), está ela sempre expressa ou implícita na lei; por isso
mesmo, o fim legal, que é necessariamente um fim de interesse público
também constitui aspecto vinculado dos atos discricionários suscetíveis,
portanto, de apreciação jurisdicional." (LEAL, Victor Nunes. Poder
Discricionário e Ação Arbitrária da Administração. Panteão dos
Clássicos. Disponível em
acessado em 04/12/2004). CBO - Classificação Brasileira de Ocupações,
disponível
em:http://www.mtecbo.gov.br/cbosite/pages/pesquisas/BuscaPorTituloResultado.jsf,
acesso 28 Fev, 2012. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito
Administrativo. 15 ed. São Paulo: Atlas, 2003. FIGUEIREDO, Lúcia Valle.
Curso de Direito Administrativo. 4. ed. Rev. e ampl. São Paulo:
Malheiros, 2000. Guardas Civis Municipais e o Poder de Polícia,
disponível em:
http://www.jornalaraxa.com.br/colunas/?SESSION=colunas&PAGE=anteriores&ID=116,a
cesso em 20 Fev, 2012. JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito
Administrativo. 2. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2006.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 33. ed. São
Paulo: Malheiros, 2007. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de
Direito Administrativo. 12ª edição. Malheiros, São Paulo – SP, 2000.
Carlos Alberto de Sousa - Caco, Bel em Direito, pós Graduado em Direitos
Humanos, Pós Graduando em Gestão de Emergências, Desastres e Riscos, e
em Segurança Pública, SgtResEB, CBResPMESP, Ex-Insp. GCMSP, Ex-SCmt GCM
Poá, Ex-Diretor de Trânsito, Ex-Coordenador de Defesa Civil, Ex-Vice
Presidente da Bacia Hidrográfica do Alto Tietê e Cabeceiras, Chefe Ramo
Senior 37º Grupo Escoteiro Suzano, Atualmente é Diretor de Cursos e
Administrativo da Secretaria de Segurança Urbana da Prefeitura da
Estância Hidromineral de Poá.
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